国家市场监管总局日前发布《公平竞争审查条例（征求意见稿）》（以下简称《条例》），向社会公开征求意见，以规范和加强公平竞争审查工作，建设高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大市场，构建高水平社会主义市场经济体制，推动高质量发展。这意味着，在塑造公平竞争的营商环境时，地方滥用税收等影响市场主体生产经营成本的政策措施将被进一步规范。

从征求意见稿看，《条例》拟将地方涉及税收、非税、社保费等影响生产经营成本等事项纳入公平竞争审查的内容，受到专家学者一致认可。他们表示，此举为加快建立全国统一的市场制度规则，打破地方保护和市场分割，打通制约经济循环的关键堵点，建设高标准市场体系、构建高水平社会主义市场经济体制提供了坚强支撑。

一

降低涉税等政策对生产经营成本的影响

党的二十大报告指出“，完善产权保护、市场准入、公平竞争、社会信用等市场经济基础制度，优化营商环境。”在国家税务总局税务干部学院智慧税务教研室主任、教授王文清看来，要建设全国统一大市场，核心在于“要素市场化”，促进商品要素资源在更大范围内畅通流动，离不开市场做大做强的好基础，更离不开规范、合理、公平的税收优惠政策的大红利。

2016年公平竞争审查制度建立以来，全国各地区、各部门积极推进相关工作，取得明显成效，有力推动全国统一大市场建设，促进有效市场和有为政府更好结合。杭州代理报税但制度实施过程中，审查内容不完善、审查程序不健全、刚性约束不足等问题逐步显现，一定程度上制约了制度效果。

此外，《条例》对市场准入和退出、商品和要素自由流动、影响生产经营成本、影响生产经营行为四方面审查内容做了进一步完善。

在影响生产经营成本方面，征求意见稿规定，政策制定机关没有法律、行政法规或者国务院规定依据，不得制定含有下列影响生产经营成本内容的政策措施：给予特定经营主体税收优惠政策；对特定经营主体实施选择性、差异化的财政奖励或者补贴政策；给予特定经营主体要素获取、资质标准、行政事业性收费、政府性基金、社会保险费等方面的优惠政策；安排财政支出与经营主体缴纳的税收、非税收入等挂钩或者变相挂钩；要求经营主体提供保证金或者扣留经营主体保证金；其他影响生产经营成本并排除、限制竞争的政策措施。

不合理的税收优惠、财政补贴等政策会造成多重影响。上海国家会计学院副教授葛玉御分析，杭州代理报税一是在国内妨害公平竞争，破坏营商环境，影响全国统一大市场的建设；二是在国际范围遭受其他国家的挑战，被认为我国政府给予企业不公平的补贴，进而存在国际经贸交往中被针对的风险；三是“招商引税”的税收洼地的存在使得税收与经济活动背离，既不符合国际惯例，又导致了我国整体的税收流失。

当前，由于我国区域经济发展的不协调，从历史和现实角度来看，存在一些地区的税收优惠政策。如民族自治地区、海南等特殊区域有权给予特定的税收优惠之外，也存在地方各种“园区优惠”等招商引资政策，既不合法亦不合规。“严重妨害了市场公平竞争原则，不利于建设全国统一大市场的同时，还带来了大量的税收流失。”葛玉御说。

“《条例》如果出台，将在很大程度上抑制大厂‘客大欺店’的现象。”在中央财经大学财政税务学院教授白彦锋看来，一些市场竞争优势明显的企业存在“客大欺店”的现象，在面对地方政府招商引资的过程中“坐地起价”，导致地方政府之间恶性竞争，也扰乱营商环境。《条例》出台能有效抑制此种现象，更好维护市场公平公正。

二

严格对例外政策的审查做到有序清退

地方出台涉税等优惠政策不能乱用，也不意味不能用。

《条例》第十七条例外政策措施规定，经公平竞争审查可能排除、限制竞争的政策措施，属于为维护国家安全的，为促进国家科学技术进步、杭州代理报税增强国家自主创新能力的，为实现救灾救助等社会保障功能的，为实现节约能源资源、保护生态环境、维护公共卫生健康安全等社会公共利益的，面向中小微企业实施小额微量补贴等政策的，法律、行政法规和国务院规定的其他情形等情形，可以出台相关政策。

“公平竞争审查给予例外条款符合国际惯例。”葛玉御说，上述6项都是基于整个国家经济社会发展和安全需要设置的，包括国家安全、科研创新、救助救灾、节能环保等维护公共利益和小微企业等，范围有限且比较明确。在一般规则之上给予合理的例外并不冲突，如若更为公允的话，最好通过立法，给予法律或行政法规的明确支持，有了上位法的支持，贯彻执行上就有了法律依据。

值得一提的是，符合《条例》第十七条情形的，政策制定机关应当在审查结论中说明相关政策措施对实现上述目的确有必要，而且没有竞争影响更小的替代方案。“十四条是坚持市场经济原则的‘一般’情况，十七条是‘例外’情况，现实操作中应该慎用。”白彦锋表示。

对此，王文清表示赞同。他指出，两办印发的《关于进一步深化税收征管改革的意见》要求，坚持包容审慎原则，积极支持新产业、新业态、新模式健康发展，以问题为导向完善税务执法，促进依法纳税和公平竞争。因此，一方面税收政策制定要有“高度”，应充分发挥税收在国家治理中的基础性、支柱性、保障性作用。另一方面，税收政策优惠要有“尺度”，应统一政策优惠尺度，明确政策优惠精度。

如果《条例》得以实施，未来以“招商引税”为目的、破坏公平竞争的税收洼地将逐步退出。谈及如何清退现有不合规的政策时，葛玉御建议，坚持实事求是原则，新政不增，旧政渐进式地清退，不搞一刀切。

实际操作中，他建议先摸底，拉出清单，明确各地需要清退的妨害公平竞争的政策措施；逐个论证，分类管理，充分考虑各地的差异性，列出时间表，逐步退出。同时，对过去已享受相关优惠的市场主体，建议不作追溯调整，稳定市场主体预期，这也是营造公平竞争的营商环境的应有之义。

在税务执法层面上，王文清表示，针对企业经营模式的创新和信息技术的发展，对各类涉税违法行为要快速精准发力，形成震慑威力，积极推动包括税务部门在内的更多部门间的资源整合与信息共享，实现联合执法、协同执法，从而凝聚起多家治理的强大合力。通过规范地方税收政策的公平性，加强税务执法的透明度，提高税费服务的便利化，以有效降低国家税收治理的制度和交易成本。